Elementos para abordar la reforma pensional

Por: Jorge Enrique Espitia
Centro de Pensamiento en Política Fiscal
Universidad Nacional de Colombia (UNAL)

Si bien las pensiones nacieron como una reivindicación de los trabajadores, los sistemas de todo el mundo reconocen cada vez más la pensión de vejez como un derecho no solo de los asalariados sino de todos los ciudadanos. En otras palabras, está ya no es una prestación económica como resultado final de largos años de trabajo o de un ahorro forzoso en las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social, sino un derecho cuya finalidad es garantizar derechos fundamentales como la dignidad humana, el mínimo vital, la seguridad social y la vida digna.

La pensión de vejez –que siempre se ha visto como un derecho que guarda conexión con el derecho fundamental al trabajo– es hoy un derecho universal para todos los ciudadanos, máxime cuando el trabajo presenta cambios sustanciales no solo de forma sino de fondo, lo cual hace que acceder a la pensión laboral sea cada día más difícil.

¿Los robots se van a pensionar, deben cotizar para la pensión en el sistema de seguridad social, deberían pagar impuestos por el valor agregado generado? Esto no implica que los ciudadanos no tengan derecho a una vida digna en todo momento, lo cual es relevante en conglomerados poblacionales vulnerables por su edad, estado de salud o situación económica.

Todo derecho se debe proveer y producir con impuestos generales

Por ser un bien público general, la pensión debe cobijar a todos los ciudadanos independientemente de su lugar de residencia, credo, o raza, entre otras diferencias, y se debe proveer o producir con impuestos generales, mientras que los bienes locales se financian con impuestos locales, como señala la literatura.

La presión fiscal de las empresas

En diferentes espacios se ha señalado que la presión fiscal tanto de las empresas como de las personas naturales (PN) es baja, es decir que sí hay espacio para aumentar impuestos generales para financiar las pensiones.

La tarifa efectiva del impuesto sobre la renta calculada para las 27.000 empresas que reportaron información a la Superintendencia de Sociedades fue de 2,18 % respecto a los ingresos operacionales resultado de las “venas abiertas” generadas por los tratos preferenciales y discriminatorios del Estatuto Tributario, especialmente en los rubros de “ingresos no constitutivos de renta” y “rentas exentas”.

Cabe recordar que el recaudo tributario al cual renuncia el Gobierno Nacional –denominado como Gasto Tributario– y que beneficia de manera directa a un conjunto de PJ, habría ascendido a $17.2 billones en 2018, concentrado en un 71.19% en los “ingresos no constitutivos de renta”, en un 22.75% en las “rentas exentas” y en un 6.06% en los descuentos tributarios.

De ahí que el análisis sobre la estructura tarifaria efectiva del “impuesto a la renta” de PJ no se vea alterado de manera importante (excepción hecha de algunos casos puntuales) con la utilización de las fuentes de información disponibles, a saber: las declaraciones de renta presentadas a la Dian para la totalidad de las PJ declarantes y los estados financieros presentados por 27.000 empresas a Supersociedades.

Ahora bien, en el caso del sector financiero existe otra fuente de información útil para la estimación de las tarifas efectivas de bancos como son los estados financieros presentados a la Superintendencia Financiera.

La tarifa efectiva estimada del impuesto a la renta con base en los estados financieros para los establecimientos bancarios no es muy diferente de las presentadas en Garay y Espitia (2019), capítulo 2.

La elevada concentración tanto de la riqueza como de los ingresos en muy pocas personas jurídicas (PJ), además del gasto tributario del impuesto a la renta de PJ en cabeza especialmente de aquellas más ricas, superricas y súper superricas –reflejado en tarifas efectivas bajas y discriminatorias entre sectores y tipos de empresas–, son argumentos de peso para proceder a reformar el Estatuto Tributario en consonancia con los principios constitucionales de equidad horizontal, progresividad vertical y transparencia, y eficiencia administrativa.

El sistema financiero, gran beneficiario del actual esquema de pensiones

El soporte de financiación del sistema pensional es la especulación y el rentismo y no la producción real. Un sistema que tenga eso como base tiende a fracasar. Los fondos privados de pensiones están buscando como marchitar el fondo público: Protección y Porvenir tienen en sus activos el 80% del total de los fondos privados de pensiones. El primero tenía en 2011 el 2.14% de sus activos en el componente de mayor riesgo, en 2019 ese porcentaje subió al 5.50%,mientras Porvenir pasó de 0.19% a 4.59% en el mismo periodo.

Los activos de los Fondos de Pensiones Privados han crecido un 59% al pasar del 17% del PIB en 2011 a 27% en 2019. El crecimiento de Protección y Porvenir fue de 129% y 161%, respectivamente. No sobra, señalar que el pasivo de los Fondos de Pensiones ronda el 0.45% del PIB en 2019. El número de colombianos que se han pensionado con los fondos privados asciende a 154 mil, de los cuales el 46% se concentra en Protección y el 31.42% en Porvenir. El número de pensionados que reporta Colpensiones supera el millón 300 mil (1.300.000).

Los fondos privados necesitan de un cambio en las reglas del juego

Dada la composición etárea de los afiliados a los fondos de pensiones, se observa que el 82% de sus afiliados cotizantes tienen una edad superior a los 57 años. Para los hombres este porcentaje es del 93% y para las mujeres del 73%. Las reglas actuales del sistema implican cambios sustanciales en el corto y mediano plazo, los cuales traerá impactos importantes sobre sus hojas de balance.

Los bajos aportes de las PJ a la seguridad social y a las entidades

Las empresas deben asumir el 12 % de los aportes que sus empleados hacen a la seguridad social en pensiones, mientras estos cotizan el 4 %. Así mismo, en salud el empleador asume el 8,5 % y el trabajador el 4 %; en los parafiscales del SENA 2 %, del ICBF 3 % y de las cajas de compensación familiar 4 %. Las declaraciones de renta de las PJ para 2018 registran que los aportes a la seguridad social fueron del 1,2 % y a las entidades del 0,4 % de sus ingresos brutos.

Los aportes de las PJ a la seguridad social y a las entidades impactan muy poco o nada sus estados financieros, su tasa de ganancia, y mucho menos su estabilidad financiera.

Alta concentración no solo de las pensiones declaradas sino de sus beneficios fiscales

En esta cédula se declaran las pensiones de jubilación, invalidez, vejez y sobre riesgos laborales, además de aquellas provenientes de indemnizaciones sustitutivas de las pensiones o las devoluciones de saldos del ahorro pensional.

Como “ingresos no constitutivos de renta de pensiones” se incluyen los aportes obligatorios al Sistema General de Salud y las contribuciones al Fondo de Solidaridad Pensional para los obligados; y como “rentas exentas” el valor de las pensiones de jubilación, invalidez, vejez y sobre riesgos profesionales.

Las PN que declararon renta de pensiones y que pertenecen al decil 1 de ingresos tienen una pensión media de 2 millones de pesos mensuales, mientras que para el decil 10 este valor fue de 10 millones de pesos. Sin embargo, como siempre se ha insistido, en el decil 10 hay mucha dispersión, por lo que este se divide entre subdeciles. El subdecil 1 del decil 10 declaró en promedio una pensión de 8 millones de pesos mensuales mientras que para los súper ricos (el subdecil 10) el ingreso promedio fue de 40 millones de pesos mensuales.

Así mismo, si el subdecil 10 se subdivide en subdeciles, se tiene que los súper superricos (subdecil 10 del subdecil del decil 10) declararon tener un ingreso por pensiones superior a los 100 millones de pesos mensuales.

Seguramente estos ciudadanos que tienen esos niveles de ingresos por pensiones tuvieron una vida laboral mucho más estable y en empleos menos precarios de los que tiene la mayoría de la población trabajadora en Colombia.

Ahora bien, además de disfrutar de estos niveles de ingreso, son beneficiarios de las deducciones fiscales, que aunque en pensiones tienen un límite, representan entre el 86 % y el 99 % de los ingresos brutos por concepto de pensiones para las PN de los diferentes deciles de ingreso bruto.

El valor declarado de los Ingresos no Constitutivos de Renta Pensional como de las Rentas Exentas Pensionales ascendió a $2.6 billones y $25.7 billones, respectivamente; concentrado en gran medida –el 67.1% y el 66.2%, respectivamente– en las PN de Ingresos medio-alto y alto de los deciles 7 a 10 –a este último decil de las PN ricas le correspondió cerca de un 24.3% y 18,2%, respectivamente.

El Gasto Tributario para las PN por concepto de la cédula Pensional habría ascendido a $231 mil millones por “ingresos no constitutivos de renta” y a $2.0 billones por “rentas exentas”. El decil 10 de las PN ricas del país habría concentrado el 60% y el 45% del valor de estos beneficios, respectivamente. No sobra insistir, en que los ingresos no constitutivos de renta en pensiones guardan una estrecha relación con los ingresos, dado que la mayor parte de ese ingreso es exento.

Sobresale la elevada concentración de la Renta de Pensiones y sus exenciones. En efecto, las PN súper superricas –el 0.1% de las PN pertenecientes al sub-decil 10 del sub-decil 10 del decil 10– habrían concentrado el 10.49% de los INCR y el 15.28% de la Renta Líquida.

La cobertura del sistema pensional es muy baja

Según lo anterior, no es difícil señalar que la cobertura del sistema pensional es baja y guarda una estrecha relación con la situación del mercado laboral. La profundización del mercado laboral informal y precario lleva a que el 78 % de los afiliados no alcancen a pensionarse. En Colombia cerca de la mitad de los trabajadores tienen un ingreso inferior a un salario mínimo legal vigente.

Reforma pensional urgente

El expresidente de Colpensiones, Mauricio Olivera, consideró que la reforma pensional es urgente, pero está de acuerdo con que este tema sea ampliamente discutido con el objetivo de que cada vez más colombianos puedan acceder a una pensión.

 “Se debe socializar y discutir el proyecto. Tenemos que tener en cuenta que las reformas pensionales no se hacen cada uno o dos años como las reformas tributarias porque el tema pensional es de largo plazo y los efectos se verán a los 10, 20 ó 30 años, es por eso que la última reforma pensional que se hizo en Colombia es la ley 100 de 1993”, dijo.

A su turno, el presidente de Colfondos, Alain Foucrier, indicó que urge la reforma porque el país está en mora desde hace varios años pidiendo un proyecto de este tipo ya que el sistema actual está pensionando a muy poca gente. 

“Colombia es un país en el que muy poca gente tiene acceso a una pensión, en el que los subsidios se lss dan a las personas que menos lo necesitan y en el que el 25 % de los impuestos se van a pagar pensiones y por eso necesitamos un cambio urgente y estamos en mora de sacar adelante este proyecto”, precisó.

¿Qué más se debe tener en cuenta?

La desigualdad del sistema pensional en el país es otro tema a abordar.

Olivera explicó que en el régimen de prima media se están otorgando subsidios a los que tienen una mayor capacidad de ahorro, lo cual no es sostenible y genera una gran inequidad porque ese no debería ser la destinación de los recursos.

El expresidente de Colpensiones puso el ejemplo de que si un trabajador cotiza sobre el salario mínimo, con las 1.300 semanas mínimas para la pensión alcanza a ahorrar $60 millones, pero debido a las expectativas de vida en el país esta pensión termina valiendo $180 millones, lo que quiere decir que el Estado tiene que dar un subsidio de $120 millones aproximadamente.

Otro aspecto clave es lograr la sostenibilidad del sistema pensional, ya que actualmente se destina cerca de $40 billones anuales del presupuesto nacional para pensiones, recursos que en primera medida son dirigidos a subsidiar las pensiones.

Sobre este tema, el Presidente de Colfondos señaló que el sistema no es sostenible “porque fiscalmente estamos gastando aproximadamente el 25% de los impuestos anuales para pagar pensiones, y esto equivale al 4 % del PIB lo cual es una gran cantidad de recursos y debemos pensar que a largo plazo no contaremos con los recursos para seguir haciendo esta destinación”.

Una opinión diferente tiene el Expresidente de Colpensiones. “No es cierto que el sistema esté quebrado o que sea necesario cerrar Colptensiones ante la cantidad de recursos públicos que se destinan para pagar las pensiones.  Colombia dedica el 3,5% del PIB en pensiones cuando en España el gasto está entre el 13 % y 14 %.

El debate sobre el tema está sobre la mesa y sea este año o el próximo, el Gobierno deberá enfrentarlo.

Así funciona

– En la actualidad para acceder a una pensión de vejez los beneficiarios deberán tener una edad de 57 años, si son mujeres, y 62 años, si son hombres.

– En cuanto al número de semanas, se requiere 1.300 semanas para el sistema de Colpensiones y de 1.150 semanas en los fondos privados. Sin embargo, en este último al cumplir el monto de ahorro requerido para garantizar una pensión, el trabajador podrá hacerlo a cualquier edad siempre y cuando haya elegido esta opción. 

– En el país hay 2,2 millones de personas pensionadas, de las cuales 1,3 millones son de Colpensiones y 150.000 son de los fondos.