Zonas rurales, evasoras del impuesto predial

Por: Ricardo Bonilla González,

Profesor Facultad de Economía - Universidad Nacional de Colombia

Tres verdades resuenan a gritos desde hace muchos años en diversos escenarios colombianos, sin que sobre ellas se haya podido hacer mucho; no obstante, hay nuevas expectativas generadas por el probable acuerdo de cese de hostilidades con las Farc.

Esas verdades son: a) Colombia es uno de los países con mayor desigualdad del mundo, b) el mayor reflejo de esa desigualdad es la elevada concentración de la tierra y c) se requiere un impuesto a la tierra, que estimule su mejor uso y dinamice el mercado inmobiliario, especialmente en áreas rurales. Ese impuesto no hay que inventarlo, ya existe, es el predial, pero en muchas partes es simbólico y su base gravable, el avalúo catastral, está fuertemente subvalorada, pues hay intereses para que se mantenga así.

Es común repetir que Colombia es un país con una superficie continental de 1’141.748 km2, que se transforman en el lenguaje cotidiano en 114 millones de hectáreas (has), distribuidas en poco más de 300.000 has urbanas y el resto, 113,8 millones de carácter rural.

Diferentes reportes dan cuenta de algunas distribuciones, sin esfuerzo de consolidar el uso del territorio, entre ellas, las reservas indígenas y afrodescendientes alcanzan las 36 millones de hectáreas, el área boscosa llega a 68 millones de has, los parques nacionales superan los 8 millones de has, la tierra dedicada a la agricultura oscila entre 5 y 7 millones de has, según la fuente. Asimismo, el terreno destinado a la ganadería oscila entre 38 y 40 millones de has y el área fértil puede llegar a 35 millones de has. En todo lo anterior, hay muchas intersecciones, problemas de tenencia y usos inapropiados.

Cuando se consulta sobre la distribución de la tierra rural, en términos de propietarios o poseedores y el tamaño de los predios, hay que remitirse al Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) y los reportes que han permitido construir alguna estructura y su respectivo Gini.

El más reciente informe “Atlas de la Distribución de la Propiedad Rural en Colombia” (publicado en 2012) trabaja con un consolidado hasta 2002, según el cual se tiene registro catastral de 52,2 millones de has y de 3,45 millones de propietarios, con una distribución en la que 2,33 millones de propietarios, el 67.6 % poseen 2,19 millones de has, el 4.2 %, en predios inferiores a las 5 has cada uno. Mientras, al otro extremo se identificaron 13.9 mil propietarios, el 0.4 % con 24,25 millones de has, equivalentes al 46.5 % del área registrada, en predios superiores a las 500 has cada uno. Como consecuencia, se obtuvo un Gini del 0.85 por predios y del 0.81 por avalúos catastrales. Sin embargo, falta más de la mitad del territorio colombiano.

Información incompleta

Dado el grado de desactualización, el IGAC ha buscado incorporar la mayor cantidad posible del territorio y para el año 2014 informa que ya tiene reporte catastral de 102 millones de hectáreas, sin explicar cómo es su distribución.

He aquí el primer y principal problema para entender de qué manera se puede aplicar el impuesto a la tierra, conocer su distribución, de acuerdo a los reportes de registro y catastro, es decir, consolidar un censo inmobiliario nacional que dé cuenta de las 114 millones de hectáreas de la superficie del país, de sus propietarios y poseedores, de la concordancia de los predios con títulos y linderos. Ese trabajo sigue pendiente y hay que concluirlo, es función del IGAC.

Como la información es incompleta, los documentos Conpes (3824 de diciembre de 2014 y 3852 de diciembre de 2015, en vigencia) destinados a viabilizar la actualización catastral se remiten al número de predios y omiten cualquier vínculo con el tamaño de los mismos.

El Conpes vigente para 2016 reporta la existencia de 15,77 millones de predios en el país, distribuidos en 11,64 millones urbanos, el 73.8 %, y 4,13 millones rurales, el 26,2 %.

Nada que ver con el área nacional, dado que los predios urbanos están concentrados en el 0.3 % del territorio y, si estuviera plenamente copado, el tamaño promedio de uso del suelo por predio urbano es de 25,8 metros cuadrados, tamaño de uso efectivo que se incrementa por la construcción vertical. Por el contrario, el tamaño promedio de uso del suelo por predio rural es de 27,5 has, si incluyera todo el resto del territorio, lo cual no se aleja de la realidad de una mala distribución y gran concentración en predios superiores a las 500 has.

Desactualización, el gran problema

El impuesto predial es el resultado de multiplicar su base gravable, el avalúo catastral, por una tarifa, que oscila entre el 1 y el 16 por mil. La desactualización del avalúo catastral es el segundo gran problema. Esto significa una base gravable irreal, sea porque no se ha actualizado o es un valor simbólico.

Se considera desactualizado cuando el avalúo tiene más de cinco años o la propiedad está por formar, lo que sucede con el 20 % de los predios urbanos y el 58 % de los rurales. En el resto de predios debería haber un avalúo actualizado en los últimos cinco años, sin embargo, aparte de Bogotá, Medellín y Cali, que tienen catastros independientes e hicieron la tarea, en los demás es probable que solo hubo ajustes por inflación.

La realidad se refleja en el tamaño del avalúo catastral. Al sumar los datos del Conpes con el valor dado por el Catastro de Bogotá y el estimado para Cali, el avalúo nacional es de 1.078 billones de pesos, de los cuales la capital del país representa el 41.5 %, con 447 billones de pesos, muy superior a su 15 % de aporte en predios registrados, o al 25 % de participación en el PIB, y de su 35 % en la contribución a los impuestos nacionales.

Si se agregan los avalúos de Medellín y Cali se llega a 586 billones de pesos, el 54.4 % del avalúo nacional, respecto al

26 % que participan en los predios del país. El contraste se da con el avalúo rural, de 150 billones de pesos, el 14 %, respecto al 26 % de predios. Algo similar sucede con las otras áreas urbanas, pues concentran el 48 % de predios registrados y tienen un avalúo de 342 billones de pesos, equivalente al 31.7 % del avalúo nacional.

El impuesto predial recauda aproximadamente 4.5 billones de pesos con la actual estructura desactualizada, que se concentra en las áreas urbanas de Bogotá, Medellín y Cali. Podría superar los 6 billones de pesos, si el resto del país hiciera la tarea y los avalúos catastrales se ajustaran, al menos, al 60 % de los avalúos comerciales, además de dinamizar el mercado de tierras.

Una de las estrategias para reducir la desigualdad es valorar adecuadamente los activos y que contribuyan con los impuestos efectivos correspondientes. De esta manera, las fincas de recreo y las segundas y terceras residencias, localizadas en zonas turísticas como Cartagena, Anapoima, Girardot o Melgar tendrían avalúos catastrales ajustados a su valor comercial. Actualmente, estos predios lujosos y con piscinas individuales, valorados por encima de los 1.000 millones de pesos, tributan sobre una base gravable entre 200 o 300 millones de pesos.