El Presupuesto Municipal

siendo el más socorrido la manifiesta incapacidad administrativa de los entes territoriales para el manejo de los recursos y el no cumplimiento de metas y propósitos que la nación tampoco ha podido cumplir. Segunda parte

Por: La Lupa

Una vez lograda la independencia del imperio español, uno de los grandes retos fue el desmonte del sistema tributario colonial, sustentado esencialmente en impuestos indirectos. En efecto después de 1810 se intentó establecer un sistema tributario basado en impuestos directos, el cual se encontró con muchas dificultades, de un lado por la pobreza extrema de las localidades que en ese momento de denominaban parroquias, que finalmente serían los municipios, y, por otra, la creencia de la población que uno de los objetivos de la guerra de independencia era precisamente no tener que pagar tributos. De manera que a pesar de varios intentos el sistema tributario heredado de los españoles se mantuvo hasta mediados del siglo XVII.

A partir de 1853 se inicia la transición  de un Estado Unitario (centralista) a un Estado Federalista, completamente descentralizado, en el que cada provincia se daba su propia constitución, establecía su propio régimen municipal, las contribuciones, la elección popular de los gobernadores y de algunos alcaldes; sin embargo, el federalismo no logró habilitar a los municipios para que tuvieran una mayor cantidad de recursos por lo que la pauperización fue general y cobijó a la Nación, los Estados Soberanos y los municipios.

Poder centralista

La situación anterior determinó el fin del Estado Federalista y el inicio de un nuevo Estado Unitario con la Constitución de 1886 basada en la centralización política y descentralización administrativa, que suprimió los estados soberanos convirtiéndolos en departamentos, condicionando la soberanía tributaria de los municipios a la Ley y las Asambleas Departamentales. Estos hechos determinaron que la nación reservara para si las fuentes de ingresos más elásticas y de más  dinámico crecimiento, situación que ha perdurado hasta hoy.

El mayor proceso de centralización se dá en el período 1905-1910 cuando se desmantela completamente la autonomía departamental y municipal, dividiendo el territorio nacional en 34 departamentos cuyos gobernadores tendrían como función fundamental recaudar los dineros y trasladarlos al tesoro nacional y prácticamente se elimina la Asamblea Departamental, quedando los alcaldes y gobernadores como simples agentes de pagaduría subordinados al Presidente.

Nueva etapa

La situación anterior derivó en la reforma constitucional de 1910 en la cual los departamentos y municipios recuperaron sus bienes y recursos y se declaró la inviolabilidad de los activos y recursos de los departamentos y municipios, declarando:

“Los bienes y rentas de los departamentos, así como de los municipios, son de propiedad exclusiva, respectivamente de cada uno de ellos, y gozan de las mismas garantías que las propiedades y rentas de los particulares.”

Otro aspecto importante de esta reforma fue la expedición del Código de Régimen Municipal o Ley 4 de 1913, el cual se mantendría vigente hasta la promulgación de la Constitución de 1991.

Vuelve el centralismo

Es importante anotar que el proceso de centralización lejos de disminuirse se fue incrementando cada vez más. Alegando una manifiesta incapacidad administrativa de los entes territoriales,  la Nación le fue quitando las funciones a los municipios y departamentos, como sucedió con la reforma de 1968 caracterizada por el crecimiento desmesurado del Estado con la creación de gran cantidad de organizaciones encargadas de realizar las funciones antes encomendadas a los municipios y departamentos, pero para el cumplimiento de las funciones que antes realizaban los entes territoriales, era necesario despojarlos de los recursos, como en efecto ocurrió. Con estas actuaciones los municipios retrocedieron en materia de recursos a la situación de finales del siglo XVIII.

Nuevo período

En la década de los ochenta se inicia otro período de descentralización. En efecto, la presentación del Informe Finanzas Intergubernamentales en Colombia, más conocido con el informe Bird-Biesner, prende las alarmas sobre el estado de postración a que habían llegado los municipios y que amenazaba con su desaparición ya que de una participación superior al 40% de los ingresos de la Nación en los años 50, se había llegado a una participación inferior al 8% presagiando la extinción de la célula de la democracia, que es el Municipio.

El primer paso de este proceso se inició con la Ley de fortalecimiento de los fiscos municipales, que significó la modernización del impuesto predial, haciéndolo más dinámico a través de las actualizaciones catastrales cada cinco años y permanente en las capitales y estableciendo ajustes anuales de acuerdo con el comportamiento del índice de precios al consumidor; de igual manera se modernizó el impuesto de industria y comercio.

Especialmente importante en este período fue la promulgación de la Ley de competencias y recursos y sus decretos reglamentarios, los cuales regularon la participación de los municipios en el Impuesto al Valor Agregado –IVA- y devolvió a estas entidades territoriales las competencias que le habían sido arrebatadas en las reformas anteriores, especialmente en materia de salud, educación, transporte, servicios públicos y mantenimiento vial.

Otro aspecto importante de este proceso fue la elección popular de Alcaldes que abandonaba la función de agente del gobierno central, para convertirlo en un Gerente Municipal, responsable del desarrollo local.

Constitución del 91

Este proceso de descentralización culminaría con la promulgación de la Constitución de 1991, eminentemente descentralista y participativa, devolviendo al Municipio muchas de las prerrogativas de las que había sido despojado.

En materia de recursos eleva a norma presupuestal la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación, estableciendo una escala progresiva hasta alcanzar un 22%, igualmente se elevó a norma constitucional la participación de los municipios en las regalías percibidas por la nación por la explotación minera.

Especialmente importante fue la elevación de la planificación a norma constitucional, obligando a los municipios a la elaboración del Plan de Desarrollo, articulando este al presupuesto municipal, con lo cual se daba un paso definitivo en la planeación articulado el largo plazo contenido en el Plan de Ordenamiento Municipal con el Mediano Plazo contenido en el Plan de Desarrollo ( Plan Plurinual de Inversiones) con el corto plazo contenido en el Plan Operativo Anual de Inversiones.

Tendencia centralista

A pesar de la capacidad administrativa alcanzada por algunos municipios y departamentos, que iguala o supera a la de la Nación, hemos visto cómo mediante dos reformas constitucionales le fueron disminuidos a los municipios los recursos de la participación en los ingresos corrientes de la Nación y sumas que supera los 40 billones de pesos y recientemente le fueron arrebatados a los municipios  sus recursos de la participación en las regalías petroleras.

Marino de Jesús Montoya Ramírez

Jairo Octavio Poveda Perdomo

Jorge Gil Aldana Pérez

José Israel Charry Calderón

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