Eficiencia y gasto público en infraestructura: la urgencia de acelerar las privatizaciones

El contexto internacional

El período pos-Gran Recesión (2009-2013) ha dejado a las economías desarrolladas con graves efugios fiscales, producto de sus abultados paquetes de salvamento financiero y la falta de dinamismo en sus recaudos tributarios. En efecto, sus stocks de deuda pública han escalado a niveles cercanos al 110% del PIB, cuando en 20062007 tan solo se observaban cifras cercanas al 75% del producto interno bruto (PIB). Todo esto ha vuelto a poner el tema de las privatizaciones de activos públicos en el centro del debate.

De hecho, se llegó a pensar que las privatizaciones serían una nueva tabla salvadora durante la  crisis de Europa. Para el caso particular de Grecia, el programa de ajuste del FMI preveía obtener recursos fiscales hasta por el equivalente al 7% del PIB por la vía de privatizaciones, incluyendo allí diversos servicios públicos y hasta el sistema de trenes. Pero la verdad es que ello salió bastante mal, probando una vez más que las épocas de crisis no son los mejores momentos para pensar en vender los bienes públicos. El resultado es por todos conocido: Grecia está quebrada, pues sus stocks de deuda pública bordean el 160% del PIB. Incluso, tras haber incrementado la “peluqueada” de sus bonos del 20% al 50% para los acreedores privados, dicha relación difícilmente se reduciría a niveles inferiores al 120% del PIB antes de 2020.

Recordemos que en las últimas tres décadas se han dado dos grandes “oleadas” de privatizaciones a nivel del mundo desarrollado: la primera, en la década del ochenta, liderada por Estados Unidos (bajo la Administración Reagan) y Gran Bretaña (Thatcher), enajenando empresas de servicios públicos, telecomunicaciones y transporte. Este proceso tuvo el doble logro de debilitar burocracias sindicales y mejorar la gestión de dichos activos por parte del sector privado. Una segunda oleada de privatizaciones ocurrió durante la década de los años noventa, cuando los nacientes estados de Europa Central se deshacían de sus ineficientes empresas públicas, incluyendo a la propia Rusia, tras la caída del muro de Berlín en 1989.

Sin embargo, en años recientes dicho proceso de privatizaciones se ha estancado y, de hecho, lo que se ha observado es una expansión de la propiedad pública. Esto como resultado de los salvamentos financieros frente a la crisis de Europa (especialmente en Grecia, Irlanda y Portugal) y Estados Unidos, representando incrementos en activos públicos cercanos al 2%-3% del PIB en el conjunto de las economías desarrolladas.

Lo que ahora se debería estar discutiendo a profundidad es la conveniencia de una nueva “oleada” de privatizaciones. Ello tendría la doble virtud de allegar recursos frescos para compensar la caída tributaria (de forma temporal) y, además, mejorar la eficiencia de sus economías mediante la aplicación de know-how y capital privado. Estimaciones recientes sugieren que el mundo desarrollado cuenta con activos sujetos de privatizaciones por el equivalente al 75% del PIB, de los cuales cerca de la mitad luce viable de enajenar a nivel político, pues se trata más de terrenos ociosos que de empresas de servicios públicos (ver The Economist, enero 11 de 2014).

El caso de Colombia

Esta discusión resulta muy pertinente en el caso de Colombia, donde si bien no se tienen stocks de deuda pública muy abultados (42% del PIB en el consolidado público), sí se avizoran gastos contingentes importantes en materia de seguridad social (salud-pensiones) y en obras de infraestructura. A este respecto, cabe mencionar que Anif ha venido repicando sobre la importancia de sustituir activos públicos (en su mayoría energéticos) por activos de infraestructura. Todo ello con miras a mejorar la competitividad del sector privado mediante la dotación de bienes públicos de infraestructura que el sector privado no está en capacidad de proveer. Se trata de sustituir “activos energéticos” por “activos de infraestructura pública” con el fin de propulsar la productividad del país; esto bajo el entendido de que para “obras extraordinarias” se requieren “recursos extraordinarios”. A buena hora, el gobierno ha presentado recientemente su plan de enajenaciones al Congreso por valor de unos $83 billones (equivalentes al 11,8% del PIB de 2013). Sin embargo, es bien sabido que ello es una simple “lista” de todas las propiedades públicas susceptibles de privatizarse. En esta nota evaluaremos el “verdadero” potencial de privatizaciones, del orden del 5,2% del PIB, y mejoras en gestión que Anif visualiza para los próximos años.

Isagén

El caso más reciente de privatizaciones en el país ha sido la segunda ronda de la enajenación de Isagén, ver cuadro 1 (Principales prospectos de privatizaciones). Allí, la administración Santos ha buscado, con buen tino, enajenar su participación restante (58%), con miras a aplicar dichos recursos (alrededor de $5 billones) a la red de infraestructura de cuarta generación (4G), la cual estaría requiriendo inversiones totales por cerca de $47 billones.

Durante el mes de enero de 2014 se surtió la primera etapa de dicha enajenación, en donde el sector solidario tan solo tuvo una participación marginal (pujando por solo el 0,1% de la propiedad de la empresa). Se tiene previsto que la adjudicación de la participación restante se ejecute durante abril-mayo, donde importantes empresas domésticas e internacionales han dejado ver su interés, aunque ha sorprendido que potenciales postulantes del sector privado local hayan concluido que los llamados “múltiplos” de Isagén lucen algo costosos.

Lo más importante de este proceso es que se asegure la aplicación de estos recursos a las obras de infraestructura 4G. Para esto se ha creado el llamado Fondo de Desarrollo Nacional (Fondes), el cual permitirá apalancar las actividades de la recién creada Financiera de Desarrollo Nacional (FDN, recientemente capitalizada por la CAF con inyecciones de recursos por US$50 millones). Dicho Fondes estará proveyendo créditos a largo plazo por $1,6 billones en las primeras nueve concesiones 4G (con inversiones totales por cerca de $10 billones). El restante de los recursos provendría de la banca multilateral ($2 billones) y de la banca comercial (los restantes $6,4 billones).

La mala noticia es que ahora todo este proceso se ha visto empañado por el típico “santanderismo-jurídico”, donde las 7 propuestas recibidas (5 del exterior) para la compra de Isagén tendrán que esperar el concepto del Consejo de Estado. Este alto tribunal aceptó, a finales de marzo de 2014, una demanda que solicitaba frenar su enajenación, aduciendo que “una empresa pública que daba utilidades no podía ponerse en venta”, implicando que en ese caso habría “defraudación pública”. Alguien debería explicarle al juez, y en detalle, que la valoración de estas firmas se hace a horizontes de 30 o 50 años y que su valor lo determina el flujo descontado de sus ingresos netos, luego más vale que Isagén esté dando utilidades. Solo de esta manera evitaremos que: i) el valor de su acción colapse en el mercado de valores; y ii) Colombia logre sustituir ese activo energético por uno más urgente como es el de la infraestructura vial del país (amén de que se seguirá prestando el servicio energético de forma eficiente y en un marco de competencia y elevada regulación pública).

Ecopetrol

Tras una reducción anual en las utilidades de Ecopetrol del 11% durante 2013 y una desvalorización de su acción del -47% (con rebotes del +9% durante enero-marzo de 2014), el gobierno anunció que no estará contemplando enajenar acciones de esta empresa durante 2014. Sin embargo, su potencial para cambiar activos energéticos por los de infraestructura es el más importante, hablándose de que el remanente 8%, respecto del total del 20% aprobado por la Ley 1118 de 2006 (10% en capitalización y 10% en enajenación), bien podría representar unos $13 billones (US$6600 millones, equivalentes al 1,8% del PIB). Inclusive, existe la posibilidad de que la porción enajenada no sea directamente a través de las acciones de Ecopetrol, sino, por ejemplo, de su importante filial de transporte Cénit, cuyo valor total se estima en $2 billones (alrededor de US$1000 millones).

Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá (EAAB)

Esta es una de las empresas cruciales para el desarrollo urbanístico de Bogotá y ha estado en “el ojo del huracán” por cuenta de su mala administración, especialmente durante el mandato del alcalde Petro, recién destituido de su cargo precisamente por la pésima gestión de esta empresa. Allí se requiere mejorar su nivel técnico y romper la pesada carga burocrática-sindical. Aunque es difícil valorar dicha empresa, se estima que podría bordear un total de $2,1 billones (US$1040 millones). Esto quiere decir que una venta potencial de un 51% de dicha empresa le reportaría al Distrito recursos por $1,1 billones (US$530 millones, equivalentes al 0,1% del PIB). Esta cifra le permitiría al distrito de Bogotá acercarse a su meta de financiar el 30% del valor del metro de Bogotá, cuyo valor total se ha estimado en US$2500 millones.

Empresa de Energía de Bogotá (EEB)

En 1997, la EEB enajenó el 11% de su propiedad, formando sus filiales de generación de energía (Emgesa) y distribución-comercialización (Codensa) en asocio con capitales chilenos. Durante 2008-2011 se listó en la Bolsa de Valores de Colombia el 6% de su valor. Al precio actual de la acción de EEB ($1530, la cual se ha valorizado a ritmos del 5,1% anual durante 2010-2014, ver gráfico 1), dicha firma tiene un valor de $14,5 billones (US$7030 millones). Si se procediera a vender el remanente 76% de propiedad pública, el Distrito recibiría $11 billones (US$5500 millones, equivalentes al 1,6% del PIB), los cuales permitirían la modernización de la pobre infraestructura de Bogotá. Curiosamente, en vez de estar pensando en enajenar la totalidad o una porción adicional de la EEB, se ha entrado en la puja por Isagén, lo cual implicaría cambio de dinero de manos públicas del Distrito hacia la Nación. Esta no parece una estrategia sana, ni en lo referente a la concentración pública en el sector de energía, ni en lo referente a un precio que algunos privados han encontrado como relativamente “alto” (según lo discutido anteriormente).

Interconexión Eléctrica (ISA)

En 2001, se había enajenado el 26% del valor total de la firma, quedando actualmente un 31% en manos del sector privado. Al precio actual de la acción de ISA ($8180, la cual se ha desvalorizado a ritmos del -8.6% durante 2010-2014, ver gráfico 2), dicha firma tiene un valor cercano a los $10 billones (US$5020 millones). Si se procediera a vender el remanente 51% de propiedad pública (sin contar las propiedades de EPM, Ecopetrol y EEB, con participaciones totales cercanas al 18%), el Gobierno Nacional recibiría unos $5.1 billones (US$2600 millones, equivalentes al 0,7% del PIB), los cuales permitirían la modernización de la infraestructura vial del país en sus corredores centrales.

Conclusiones

De esta manera, si sumamos el potencial de recursos privatizables del sector energético de Colombia (incluyendo algunas generadoras regionales y a la EAAB), llegamos a la conclusión de que existen recursos por un valor potencial del 5,2% del PIB, los cuales servirían para aplicarlos al sector de infraestructura de transporte, rompiendo un cuello de botella que ha venido restándole competitividad al país (ver cuadro 1). Si en aras de la discusión pensamos que en los próximos cuatro años tan solo se lograría enajenar la mitad de dicho potencial de recursos, entonces se contaría con un 2,6% del PIB. Esta cifra es significativa a la hora de ayudar a bajar la presión fiscal que hoy ejercen los gastos en salud, pensiones, educación y el propio rubro militar en Colombia. Si el grueso del mundo desarrollado está recurriendo a este expediente para ganar en eficiencia (por cuenta del mejor manejo privado) y para aliviar las presiones sobre la deuda pública, ¿por qué Colombia no profundiza esta acertada estrategia que ha venido impulsando la administración Santos durante 2010-2014?

La urgencia de esta estrategia tiene una motivación adicional referente al obstáculo que hoy representan las restricciones presupuestales impuestas por la Regla Fiscal (Ley 1473 de 2011). Dicha Regla fue aprobada sin incluir “cláusulas de oro” que permitieran acomodar presupuestalmente los recursos necesarios para realizar dichas obras de infraestructura. De hecho, las cuentas fiscales lucen ajustadas y las vigencias futuras están agotando el margen de maniobra presupuestal al copar ya unos $63 billones para esa infraestructura 4G (8,8% del PIB en VPN).

¿Qué hacer frente a esta falta de espacio fiscal para obras de infraestructura? Aquí caben dos tipos de manejo: i) recurrir a algo de “contabilidad creativa”, como la que acaba de aprobarle el FMI a Colombia, al incluir ingresos de privatizaciones “por debajo de la línea”, tal como se había hecho en 1993-1994 con los ingresos provenientes de la telefonía celular; o ii) adoptar soluciones estructurales que modifiquen la Regla Fiscal, permitiendo así “cláusulas de oro” que habiliten los recursos públicos requeridos para avanzar en la dotación de infraestructura de Colombia, tal como lo había hecho Brasil en décadas anteriores.

SERGIO CLAVIJO VERGARA

Especial para Economía & Finanzas

* Presidente de la Asociación Nacional de Instituciones Financieras. Este análisis contó con la colaboración de Nelson Vera y Camila Ortiz, investigadores de ese centro de estudios económicos.