Desempeño de las administradoras de fondos de pensiones (AFP): una visión con memoria histórica

SERGIO CLAVIJO VERGARA

Especial para Diario del Huila

Durante 1980-1984, en Chile se desmontó totalmente el régimen de administración pública de las pensiones, dado su desgreño administrativo y los elevados subsidios fiscales que suponía andar prometiendo una serie de beneficios pensionales con base simplemente en años de cotización. En su lugar se crearon las Administradoras de Fondos de Pensiones de carácter privado (AFP), con la promesa de realizar una mejor gestión financiera y así entregarles a los ahorradores tanto el  capital aportado como los rendimientos financieros de sus portafolios.

Este esquema de AFP tiene la virtud de ser equitativo (precisamente por tratarse de cuentas  individuales) y de evitar la generación de subsidios fiscales cruzados. Bajo el esquema público, el grueso de la población venía a pagar dichos subsidios a través de crecientes impuestos, simplemente para favorecer a una elite (principalmente de empresas del Estado). Estas AFP han venido operando bajo esquemas estatales altamente regulados, en lo que tiene que ver con límites a la toma de riesgos excesivos y en los cobros de comisiones de administración operativa y de seguros.

Con buen criterio, la Administración Gaviria (1990-1994) entró a replicar en Colombia ese esquema de AFP, pero fracasó en su intento de poner coto a la administración pública que ejercía entonces el ISS (hoy redenominado Colpensiones). Pero al menos se logró adoptar en Colombia un esquema dual (conviviendo las AFP con Colpensiones). Claramente este es un sistema menos perverso en materia de subsidios cruzados a favor de la burocracia estatal. Sin embargo, algunas Altas Cortes continúan oponiéndose a esta mayor equidad e insisten en “carruseles pensionales”, desconociendo inclusive la reforma constitucional de 2005-2007 y su ratificación por la Corte Constitucional en 2013.

Logros y tareas pendientes: un balance 1993-2014

Al cierre de 2013, de un poco más de 8 millones de cotizantes activos en Colombia, cerca de tres cuartas partes estaban vinculados a las AFP y solo una cuarta parte cotizaba al régimen público de Colpensiones. Gracias a esa gran masa de ahorradores en las AFP y tras casi 20 años de operación del sistema, Colombia cuenta con ahorros pensionales por un valor cercano al 20% del PIB. Nótese, sin embargo, que a esas mismas alturas históricas, Chile contaba con un 51% del PIB en ahorros, gracias a su mayor formalidad laboral y al acertado cierre del sistema público. Tras casi 30 años de operación, actualmente Chile reporta ahorros pensionales por cerca del 61% del PIB (ver gráfico 1).

A pesar de estos progresos fiscales y de equidad, la reforma pensional de la Ley 100 de 1993 fracasó en su intento de elevar la población efectivamente cubierta, pues ha permanecido en la franja del 33%-35% de la PEA, tras dos décadas de su implementación. Las proyecciones pensionales que hicieron SchmidtHebbel (entonces en el Banco Mundial), Ulpiano Ayala (en el MHCP), Juan Luis Londoño (en el DNP) y Eduardo Lora (en Fedesarrollo), entre otros, prometían que dicha cobertura llegaría a la franja del 45%-60% de la PEA, siguiendo la tendencia de Chile, una vez se ajustaba por patrones de ingreso per cápita y de “cultura” de lo formal.

Por eso nos ha sorprendido que el propio Lora (ver artículo en revista Dinero del 5 de mayo de 2014) ahora nos venga a decir que el sistema de AFP ha sido un gran fracaso, cuando el problema de la informalidad NO puede ser atribuible a la existencia de las AFP. Por el contrario, la creación de mecanismos de mercado, como las AFP, ha ayudado a impulsar la formalización laboral y tributaria (pues sin ella no se puede crecer). Lo que no se menciona es que ha existido otra serie de bloqueos a la formalidad del mercado laboral, como en casi toda América Latina.

Empecemos por reseñar el perverso efecto de las crecientes cargas no salariales sobre la nómina, que llegaron al tope del 62% en 2012. Afortunadamente la Ley 1607 de 2012 ha logrado reducirlas al 46%. También fueron dañinos los alivios tributarios otorgados al capital, especialmente durante 2002-2010, todo lo cual había agravado la informalidad laboral al cambiar los precios relativos Capital/Trabajo.

Como si fuera poco, la profunda crisis financiera, tras el estruendoso estallido de la burbuja hipotecaria en 1998-2001, llevó a Colombia a elevadas tasas de desempleo y mayor informalidad. Veamos, así sea brevemente, los logros que han tenido las AFP y algunos problemas de informalidad que no han sido causados por ellas.

Altas tasas de retorno sobre el ahorro

Esta era la principal promesa que hacían las AFP y la cual han cumplido cabalmente, tanto en Chile como en Colombia. En Chile, durante los primeros 20 años del sistema se lograron tasas de retorno real promedio anual cercanas al 12% (netas de comisiones, del efecto de la inflación y de los impuestos, pues son exentos sus retornos). A medida que se expande el sistema y el capital, pues obviamente sus retornos se reducen y actualmente están convergiendo hacia un 6% real anual, cifra igualmente satisfactoria.

En Colombia, dichos retornos han sido del 9% real anual desde la entrada en operación de las AFP (ver gráfico 2). Dicha cifra es el resultado de un retorno nominal del 16,6% anual (calculado como una TIR de los flujos de caja), reportado por la Superfinanciera, traído a términos reales descontando la inflación de cada período. En el último quinquenio dichos retornos han ido convergiendo hacia el 8% real por año. Esto más por efectos de la crisis internacional, aunque seguramente el sistema se perfilará hacia esos retornos en el próximo quinquenio.

Luego, dados estos desempeños, ¿cómo puede alguien argumentar que el sistema de AFP ha sido un fracaso, cuando el retorno promedio de una buena inversión de portafolio normalmente rinde entre un 3% o un 5% real anual, neto de los factores antes mencionados, y el de las AFP en Colombia ha fluctuado entre el 8% y el 9% real por año, dependiendo del horizonte de análisis?

Bajos cobros de comisiones de administración

Es entendible que la gente del común piense que se le estaban cobrando tasas de administración del orden del 2% anual y que después han sido reducidas al 1,3% anual, pero es imperdonable que los expertos (como Lora) no aclaren que, en realidad, los cobros son muy inferiores a esas cifras, pues esas tasas no se computan sobre el valor del portafolio administrado (como usualmente ocurre en el sistema financiero). NO, estas tasas de las AFP en cuentas obligatorias se computan únicamente sobre la porción del aporte y no sobre el stock ahorrado, lo cual implica que a mayor estadía bajo el esquema de ahorro ese cobro va convergiendo hacia una tasa cercana al 1% anual a horizontes de 10 años de ahorro o al 0,5% hacia los 20 años de ahorro. En cambio, en el caso de las AFP voluntarias el cobro sí se hace sobre “assetsunder-managment” y fluctúan entre el 2% y el 4%, en función de la complejidad de los papeles administrados (ver gráfico 3).

Tanto en Chile como en Colombia se han ido perfeccionando los esquemas de competencia para lograr reducir aún más los cobros de seguros (actualmente en un 1,7%) y de las comisiones, pero claramente están dentro de los patrones internacionales. Más aun, cuando los retornos hayan estado por debajo de la rentabilidad mínima, y de hecho solo en dos ocasiones puntuales en 20 años se han tocado marginalmente los umbrales de dicha rentabilidad, las AFP están obligadas a responder con sus propios recursos.

Existe, sin embargo, un problema de demasiadas cargas tributarias colgadas de las cotizaciones pensionales, lo cual implica que solo el 72% de lo aportado (en el caso de los salarios bajos) va a engrosar la masa de ahorro, cuando en Chile el 74% de la contribución va al ahorro. En la franja de salarios altos en Colombia la situación es más crítica, pues solo va al ahorro el 64% del aporte, el resto se va en subsidios cruzados (descontando en todos los casos el 1,3% de administración y el 1,7% de seguros), ver gráfico 4.

¿Competencia oligopólica o colusión?

El sistema capitalista está plagado de mercados donde la provisión de bienes públicos cuenta con pocos oferentes, tal como ocurre en la telefonía, en ofertas de servicios de gas o energéticos. Allí el sistema regulatorio estatal juega un papel central para asegurar que se da una competencia oligopólica y no una colusión.

Dos décadas atrás, el mundo imaginaba que los sistemas de AFP serían muy competidos y con diversos jugadores, pero, al menos en América Latina, las exigencias de capital y los ataques del propio sector público (como en Argentina) han ido minando el interés del sector privado en ese tipo de inversiones, las cuales reportan buenos retornos, pero son riesgosas y exigen mucho capital. Curiosamente, la crisis del mundo desarrollado, durante 2007-2012, llevó a que las firmas de esos países decidieran vender sus participaciones accionarias en diversas AFP y fueron los capitales locales los que estaban mejor posicionados para hacer las adquisiciones del caso en México, en Perú y en Colombia.

Este proceso no se dio por “tomas agresivas” de los actores locales, sino casi que como salvataje por parte de los capitales criollos frente a la cuasi quiebra de los foráneos. En un mundo donde se ha repudiado el “imperialismo de los países desarrollados”, resulta casi histórica la reconquista que han logrado los capitales criollos en franca competencia con los extranjeros, donde Chile y Colombia deberían estar orgullosos de que su buen ordenamiento y disciplina local les hubieran permitido tal posibilidad, tanto a nivel bancario como de las AFP.

Dicho todo lo anterior, el Estado debe permanecer atento y monitoreando que su legislación promueva la competencia, así sea con pocos actores, tal como ocurre en la telefonía celular, en la provisión de la televisión por cable, en el servicio de las basuras y ahora en las AFP, en casi toda América Latina.

Por último, sobre las propuestas de simplemente alterar la contabilidad de las pensiones a través de adoptar “sistemas nocionales” (como en algunos países nórdicos o asiáticos, en casos de la salud), cabe señalar que ello en poco altera el problema de poco ahorro para unas generaciones cuya expectativa de vida pronto desbordará los 75 años. El problema sigue siendo cómo ganar en formalidad, en cultura del ahorro y en reformas paramétricas que incrementen la edad de retiro en línea con las mayores expectativas de vida. Como vimos, las AFP han hecho bien su tarea de asegurar retornos reales, inclusive por encima de la media del mercado, pero es claro que la próxima década encierra desafíos para poder asegurar siquiera dicha media.

* Presidente de la Asociación Nacional de Instituciones Financieras (Anif). Este análisis contó con la colaboración de Ekaterina Cuéllar.