Avances institucionales: un balance de la Constitución 1991-2015

SERGIO CLAVIJO VERGARA

Especial DIARIO DEL HUILA

Estamos prontos a cumplir 25 años de haber adoptado la Constitución de 1991 y este resulta ser un momento apropiado para reflexionar sobre los avances institucionales y llamar la atención sobre aquellas áreas donde notamos estancamiento o, inclusive, retrocesos, como ocurre en el caso del sector justicia.

Analizaremos los avances socioeconómicos del período 1991-2015 a través de una sencilla (y, por lo tanto, algo atrevida) tabulación de resultados en seis áreas de vital importancia para cualquier país: Educación, Salud, Descentralización, Servicios Públicos, Justicia y Juntas Autónomas (como el Banco de la República o la Comisión de Regulación Energética, CREG). Una visión complementaria puede obtenerse también en el reciente balance constitucional realizado por Hernán Vallejo  (2014), vinculado al CEDE-Uniandes.

El cuadro adjunto discrimina el desempeño en estas áreas, evaluando tres categorías, a saber:

1. Las bondades del Marco Constitucional adoptado; 2. El desarrollo legal que adelantaron el Congreso y el Ejecutivo durante estos años; y 3. El éxito en la implementación y los resultados alcanzados a la fecha.

Hemos asignado una calificación de Bueno (B=3), Regular (R=2) o Malo (M=1). Cada calificación intenta juzgar en qué medida la provisión de esos bienes públicos (Educación, Salud, etc.) se ha logrado hacer con coberturas amplias, a costos razonables y con buena calidad en la prestación de esos bienes y servicios. Como veremos, en el ranking (re-escalados a calificación máx. de 5.0) se observan buenos desempeños en las áreas de: i) juntas autónomas (3.9); y ii) servicios públicos (3.6); se tiene un regular desempeño en iii) salud (3.1); y iv) descentralización (3.1); por último, aparecen con un desempeño reprobable las áreas de v) justicia (2.8); y vi) educación (2.8), ver cuadro adjunto.

Una primera conclusión es que el Marco Constitucional de 1991 ha resultado adecuado y “amigable” al propósito de lograr mayor bienestar masivo para los colombianos, en un ambiente de sana competencia. Ese Marco no solo respeta el principio de mercado y de libre asociación (arts. 38 y 58), sino que permite intervenirlo para mejorarlo, cuando quiera que las circunstancias monopólicas amenacen con encarecer la provisión de dichos bienes y servicios. Esto no quiere decir que no se hubieran cometido errores en la Carta de 1991, como el de no haber permitido que el Gobierno Central pudiera disfrutar de alguna porción de las regalías mineras o que no se hubiera puesto un límite al endeudamiento territorial. Por ejemplo, en Chile este endeudamiento está totalmente prohibido a nivel constitucional.

Una segunda conclusión es que el desarrollo legal de esos principios económicos y sociales resultó siendo de menor calidad respecto al marco general provisto por la Constitución y que en los casos de la educación y la salud se han tenido serios problemas de implementación. No es entonces de extrañar que la descentralización haya resultado apenas de regular calidad, pues las leyes no fueron las mejores y existieron, como se dijo, dificultades operativas.

¿Qué pasó? Que la carta de navegación resultó siendo mal interpretada, unas veces por el gobierno, otras por el Congreso y en muchas ocasiones por la propia Corte Constitucional. El Ejecutivo, por ejemplo, se equivocó en la descentralización de la educación (Ley 60 de 1993), pues en vez de impulsar un sistema de “pagos por alumno atendido”, terminó perpetuando los “pagos en bloque”, sin atención a las necesidades específicas de cada región. Esto se ha ido corrigiendo de forma marginal, pero todavía son repetidos los casos en los que el Gobierno Central “paga por alumnos fantasmas” a nivel territorial.

El Congreso, por su parte, deformó gravemente la idea de proveer seguridad social en forma amplia y oportuna. Este fue el caso de la Ley 100 de 1993 en su componente pensional, ya que el legislador optó por un sistema dual, sin adoptar los correctivos del caso para el componente público del hoy (quebrado) Colpensiones. Allí también se descuidó de forma grave lo referente al componente pensional territorial, lo cual se ha ido enmendando parcialmente a través de generar fondeo de los pasivos pensionales territoriales (Ley 549 de 1999), ahora reforzados por ahorros de las regalías (Ley 1530 de 2012).

La verdad es que leyes hay de buena calidad: como la Ley 100 de 1993 en su componente de Salud, pero donde ha habido graves problemas de implementación. También existieron leyes de pésima calidad: como la Ley 141 de 1994 sobre regalías mineras. La Ley 1530 de 2012 ha servido para taponar los esquemas de “abierto saqueo” de las regalías, pero su operatividad vía OCADs continúa siendo muy deficiente.

Así, nuestro balance histórico-sectorial sobre desempeño de la Constitución y las leyes que le siguieron es el siguiente (ver cuadro adjunto):

Áreas de Buen desempeño: Juntas Autónomas y Servicios Públicos

Juntas Autónomas: calificación de 3.9. Este principio de cuerpos reguladores autónomos fue uno de los grandes avances de la Constitución, aunque el caso del Banco de la República ha sido criticado por el debilitamiento que le ocasionó la reforma constitucional que aprobó la reelección presidencial inmediata bajo Uribe (2002-2006). En el caso de la CREG, algunas interpretaciones de la Ley han vulnerado su autonomía. Sin embargo, el buen comportamiento de los mercados financieros y de energía atestiguan que en este frente de los entes autónomos al país le ha ido bien en sus arreglos institucionales y legales.

Servicios Públicos: calificación de 3.6. En este frente, la Constitución ha resultado de gran ayuda, tanto en lo referente a tarifas, como en el desarrollo de la infraestructura de dichos servicios (aunque el tema de agua-alcantarillado sigue dejando mucho que desear). En lo referente a tarifas, se desarrollaron criterios de subsidios cruzados que se han tenido que ir corrigiendo en el tiempo; en materia de organismos de supervisión se requiere mayor autonomía. A nivel de leyes, ha habido fallas en lo referente a garantías y su implementación ha sido traumática, con graves problemas de corrupción.

Áreas de Regular desempeño: Salud y Descentralización

Salud: calificación de 3.1. A nivel preventivo, la Constitución es débil y la Ley 100 de 1993 no otorgó instrumentos adecuados para los Planes Básicos de Salud (PABs). Esto contrasta con lo logrado en la parte curativa, donde el esquema EPS-IPS ha permitido ampliar la cobertura de manera significativa, pero a costos elevados. Sin embargo, todo parece indicar que la Estatutaria en Salud (pendiente de ratificación) acabará con el sistema de aseguramiento de facto y enrutará al país hacia un esquema de financiamiento fundamentalmente público, cada vez más recargado sobre el sistema tributario.

Descentralización: calificación de 3.1. A nivel político, se han hecho evidentes las imperfecciones de un sistema electoral atomizado, con circunscripción nacional de senado y regional para los representantes, con malos resultados para la gobernabilidad. A pesar de la profundización en la descentralización política, al elegir también gobernadores por voto popular, la descentralización fiscal ha sido traumática. El grueso de las reformas constitucionales (diez en total) ha versado sobre las transferencias territoriales, señal de que allí las cosas no han marchado bien.

Áreas de Mal desempeño: Justicia y Educación

Justicia: calificación de 2.8. Los arreglos institucionales sobre la Corte Constitucional y la creación de la Fiscalía sonaban bien a nivel de la Carta Política. Sin embargo, la figura de la Judicatura nunca terminó de convencernos y, de hecho, se ha tratado de abolir en diversas ocasiones, con estruendosos fracasos (ver Informe Semanal No. 1159 de febrero de 2013). A nivel de leyes y estatutos el balance es malo, y a medida que avanzan los años se ha ido deteriorando por falta de un “organismo de cierre”, la corrupción que ha permeado al sector y la recurrente “tutelitis”, la cual ahora ha dejado sin rumbo claro las propias actuaciones de los organismos de control.

Para colmo de males, durante el período 2008-2015 han ocurrido tres serias paralizaciones del sector justicia, violando abiertamente la prohibición constitucional de cese de actividades de la Rama Judicial. Una década atrás le habíamos dado mejores calificaciones a la Corte Constitucional y a la Fiscalía, pero durante la última década el “descuaderne institucional” de la Rama se ha generalizado, obteniendo una de las peores calificaciones entre los sectores aquí analizados. A nivel de credibilidad, el sector justicia de Colombia ahora compite con el propio Congreso en materia de la peor reputación entre la ciudadanía, según sondeos de finales de 2014.

Educación: calificación de 2.8. El marco constitucional referido a la educación primaria es adecuado, al habérsele fijado la prioridad de nueve años de educación básica. Sin embargo, ni la Ley 60 de 1993 ni las posteriores lo han desarrollado adecuadamente. En educación universitaria, la Constitución falló al haber dejado muy abierto el principio de “autonomía”, generando gasto ineficiente y hasta corrupto, donde la Ley 30 de 1992 no ha sido una buena consejera. El resultado es un sistema universitario sin mayor viabilidad económica y de mala calidad.

En síntesis, el balance que se puede extraer de este análisis histórico-institucional es que hemos Manejado mal un buen conjunto de principios constitucionales. En unos casos hubo deficiente desarrollo de las leyes y en casi todos los frentes ha habido una mala implementación de esas leyes, cuando no peligrosas interpretaciones de las Altas Cortes. Esta es, par excellence, la definición de un país subdesarrollado: su mala gerencia, a pesar de una base institucional-constitucional bien intencionada.